ESTADO DE DERECHO Y ESTADO CONSTITUCIONAL.
Jose Ramos Flores
Instituto de
Investigaciones Jurídicas Rambell Arequipa
1.- GENERALIDADES
El término de Estado de Derecho
empieza a ser utilizado por la ciencia jurídica y política alemana del siglo
pasado para designar una relación específica entre la forma política llamada
"Estado" y el derecho, relación que va más allá de un gobierno
limitado que envuelve su actuación en el ropaje de las normas jurídicas. Lo
determinante en el concepto del Estado de derecho no es que el Estado
reglamente mediante preceptos jurídicos la vida que en él se desarrolla ni que
limite sus fines a la realización del derecho, sino que este Estado eleva el
derecho a condición fundamental de su existencia.
En la realidad, el Estado de derecho
representa la confluencia de diferentes principios y postulados
filosófico-políticos, de variados movimientos y fuerzas históricos, los cuales
toman cuerpo en un conjunto de estructuras e instituciones que apenas en
tiempos recientes se reconocen como elementos congruentes de un modelo: el
Estado liberal occidental.
2.- ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
Ya en la filosofía política de la
Antigüedad, con Platón, se presentaba como ideal el "gobierno de las
leyes", como forma opuesta al "gobierno de los hombres", de sus
arbitrariedades y abusos. Dichas leyes no serían otras que las dictadas por la
razón. Esta visión, sin embargo, no tiene que ver con las mismas nociones de
libertad individual y gobierno democrático que asociamos actualmente con la
idea de "Estado de derecho".
Las raíces del Estado moderno, y de la
función que en él desempeña el derecho, deben buscarse en realidad en la
Edad Media. Basta recordar que la primera revolución de Occidente (la
reforma del papa Gregorio VII en el siglo XI) puede considerarse
fundamentalmente como revolución jurídica. La Iglesia medieval lucha
para liberarse de la tutela del poder político de su tiempo y para darse una
organización y un gobierno propios a través del derecho canónico.
Esta lucha da origen al Estado secular
moderno; su primer modelo fue, paradójicamente, la misma Iglesia. También hay
que tomar en cuenta el importante papel que tuvo el redescubrimiento, en el
siglo XI, de los textos del derecho romano (el Corpus Iuris Civilis de
Justiniano, del siglo VI D. C.), los cuales, analizados y reelaborados,
contribuyeron a la formación del nuevo ideal político. No es casual, por
último, que poco tiempo más tarde se empiecen a elaborar las primeras teorías
modernas sobre la democracia y la soberanía popular (Marcelino de Padua). En
los comienzos del absolutismo, aunque el concepto de soberanía se formula en
términos jurídicos como poder de dictar las leyes, este poder, en manos del
soberano o monarca, está limitado, si acaso, por los principios de la religión
cristiana y por algunas leyes fundamentales del reino.
Es hacia fines del siglo XVIII cuando,
en parte como reacción contra el absolutismo, se formulan, sobre todo en las
Declaraciones de derechos americanas y francesa, los principios a partir de los
cuales se desarrolla el Estado de derecho. Se trata de un cambio revolucionario
que se expresa en una idea sencilla: La finalidad de todo poder público es la
protección de los derechos del individuo; por ello, se trata de un poder limitado,
cuya actuación debe estar prevista en la ley, como expresión democrática de la
voluntad general.
3.- DEL ESTADO DE
DERECHO AL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO
El período que sigue a la primera
guerra mundial se caracteriza, de un lado, por una crítica al Estado legal de
Derecho cuyo formulismo le convierte, según sus críticos, en un defensor del
orden y del sistema de intereses establecidos, de donde surge la denominación
Estado burgués de Derecho y frente al que se postula un Estado de Derecho de contenido
social. Y, de otro lado, se abre paso a la tendencia de la consideración de la
Constitución como una norma verdaderamente jurídica y que, por
consiguiente, ha de estar dotada de las debidas garantías constitucionales,
pues un Derecho cuya validez no pueda postularse ante los tribunales no es un
verdadero Derecho. Resultado institucional de este criterio es el
establecimiento de Tribunales constitucionales, primero en Austria y, más
tarde, en Checoslovaquia y España.
Pero es sobre todo después de la
segunda guerra mundial cuando tales Tribunales se establecen en varios países
europeos y con ello se consolida lo que podemos denominar Estado constitucional
de Derecho, pues, del mismo modo que no podía hablarse de propiedad de Estado
legal de Derecho más que cuando existía una jurisdicción Contencioso
Administrativa, tampoco puede hablarse de un Estado constitucional de Derecho
sin una jurisdicción Contencioso Constitucional. Naturalmente, el Estado
constitucional de Derecho adquiere distinta estructura según las órdenes
constitucionales en cada país y según el haz de las competencias de las que
disponen sus Tribunales Constitucionales.
4.- PRINCIPIOS DEL
ESTADO CONSTITUCIONAL
El
Estado Constitucional de Derecho se sustenta bajo los siguientes principios:
a.- LA DIVISIÓN DE PODERES
A lo largo de toda la historia se ha
considerado como uno de los supuestos del Estado de Derecho la distinción
clásica entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. El Estado
Constitucional de Derecho acoge en su estructura este principio de división,
con las matizaciones del caso, pero añade a ello tres notas esenciales:
1) Tiene
como supuesto esencial de su existencia la división primaria y fundamental
entre el poder constituyente y los poderes constituidos, establecida en su día
por Sieyés como supuesto del sistema constitucional y según la cual los poderes
constituidos no pueden invadir la esfera reservada al constituyente. Esta
radical división de poderes, que afecta a la raíz misma del sistema
constitucional, si bien reconocida teóricamente, carecía de garantías dado el
poder fácticamente absoluto del Parlamento. Pero el Estado constitucional de
Derecho parte del supuesto de que el poder constituyente no sólo fundó en su
día los poderes constituidos con sus respectivas competencias y límites de
acción, sino que los fundamenta permanentemente, pues la voluntad y
racionalidad subjetivas del constituyente se objetivaron en su día en la
voluntad y racionalidad objetivas de la Constitución y, por
consiguiente, la custodia de ésta es la garantía de la custodia de la
diferenciación entre ambos poderes.
2) Ya
hacia los años treinta del siglo pasado, Benjamín Constant postuló la necesidad
de un cuarto poder políticamente neutral que tuviera la misión de mantener el
equilibrio entre los tres poderes restantes y neutralizar las perturbaciones
que pudieran producirse entre ellos, así como las posibles desviaciones
constitucionales. A reserva de las matizaciones debidas al siglo y medio
transcurrido desde Constant a nuestro tiempo, cabe afirmar que este cuarto
poder que Constant investía en el monarca y que actuaba más bien con recursos
políticos, es ahora investido funcionalmente en una jurisdicción constitucional
y, orgánicamente, en los Tribunales constitucionales que actuando con métodos
jurídicos, tienen a su cargo mantener el debido nivel de constitucionalidad y
resolver los conflictos entre los poderes constitucionales del Estado.
3)
Dentro del sistema clásico de división de poderes, el legislativo poseía un
poder de disposición prácticamente ilimitado sobre la ley, especialmente en
aquellos sistemas en los que no existía o ejercía un derecho de veto por parte
del Jefe del Estado. En cambio, un Estado constitucional de Derecho no admite
que las decisiones del Parlamento sean absolutas, omnicompetentes y eo
ipso justas, sino que la validez de tales decisiones depende de su
concordancia con la Constitución. Estado democrático de Derecho
significa, así, un sistema donde la democracia se ejerce dentro de los límites
fijados por la Constitución.
b.-
LA PRIMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN SOBRE LA LEY
El Estado legal de Derecho identifica
el Derecho con la ley o con las normas dictadas en función de una ley. Cierto
que frecuentemente se reconocía la significación jurídica de la
Constitución, pero sin que se vieran remedios a sus posibles contravenciones
por parte de los poderes públicos. Sólo al Parlamento en cuanto representante
de la soberanía popular y en el desarrollo de su función legislativa se le
consideraba competente para la interpretación última de la Constitución,
lo que, sin embargo, no evitaba conflictos con otros poderes que habían de
resolverse por la vía política.
En cambio, el Estado constitucional de
Derecho eleva la Constitución desde el plano programático al mundo de
las normas jurídicas vinculadoras y, por consiguiente, no sólo acoge el
principio de la primacía de la ley in suo ordine sino que lo
complementa con el principio de la supremacía de la Constitución sobre
la ley y, por tanto, sobre todo el ordenamiento jurídico, con la consiguiente
anulación en la medida que en su conjunto o en algunos de sus preceptos no se
adecue a la norma constitucional. Esta primacía de la Constitución sobre
la ley se sustenta, en primer lugar, en la doctrina adoptada por Kelsen y hoy
generalmente admitida según la cual el orden jurídico constituye un sistema
jerárquico que, iniciándose en la Constitución, se extiende por los
sucesivos momentos en el proceso de su creación a través de la ley, el
reglamento, el acto administrativo, la sentencia y la ejecución.
Todos estos actos son sucesivos grados
de creación del Derecho cuyo carácter jurídico deriva de la Constitución y
cuya validez depende de su adecuación a ella. Consideradas las cosas desde la
perspectiva de la historia de las ideas, nos encontramos con una resonancia del
principio escolástico de la unidad del orden expresado en la famosa fórmula ad
unum derivatur et ad unum reducitur, es decir, que todo deriva de la
Constitución y todo ha de legitimarse por su concordancia directa o
indirecta con la Constitución.
Pero la primacía de la
Constitución sobre la ley no se justifica solamente por la división entre
poder constituyente y constituido, ni por unos criterios lógicos u ontológicos
sobre la estructura del orden jurídico, sino que se justifica también por su
aportación a la seguridad jurídica en un tiempo en el que los principios
clásicos de generalidad, discusión y publicidad no tienen la significación que
tenían en otro tiempo, pues, de un lado, la generalidad de la ley cede
frecuentemente ante la necesidad de las llamadas leyes medida para objetivos
singulares y definidos y, de otro, los requisitos de discusión y publicidad
tienden a perder contenido real como consecuencia de la creciente importancia
de las comisiones en el proceso legislativo y de la de los partidos fuertemente
organizados en la estructura del Parlamento. Bajo estos supuestos se acentúa la
necesidad de la sumisión de la acción legislativa a la disciplina de la
Constitución.
c.-LA SUMISIÓN A LA
CONSTITUCIÓN DE LA TOTALIDAD DE LOS PODERES PÚBLICOS
Aparte de la supremacía de la
Constitución sobre la ley a la que por su importancia le hemos dado
tratamiento aparte, es característica del Estado constitucional de Derecho que
todos los poderes públicos y particularmente los poderes legislativo, ejecutivo
y judicial estén sujetos a la Constitución, es decir, que actúen: i)
dentro de los límites de la competencia fundamental del Estado sin que puedan
invadir la esfera de autodeterminación de las personas y la de autorregulación
de la sociedad, y ii) dentro de los límites de las competencias específicas que
a cada uno de ellos le señala la Constitución frente a las
competencias atribuidas a los demás órdenes constitucionales.
d.- LA JUSTICIABILIDAD CONSTITUCIONAL
Se concibe al Estado Constitucional de
Derecho como un sistema compuesto por dos partes fundamentales. La primera, la
parte estática, integrada por las normas constitucionales inmutables, mientras
no tenga lugar una reforma de la Constitución y, la segunda, la parte
dinámica, integrada por las variables posibles que la Constitución permite
a los distintos órganos del Estado en el ejercicio de sus funciones. Bajo estos
supuestos, la estabilidad del sistema exige un mecanismo de control que asegure
que los poderes públicos se mantengan dentro de los parámetros
constitucionales, y neutralicen las desviaciones en su funcionamiento haciendo
volver las cosas al nivel de constitucionalidad requerido.
e.- JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL Y POLÍTICA
Como hemos dicho, la jurisdicción
constitucional juzga con arreglo a criterios jurídicos y decide según métodos
judiciales. Sin embargo, no es menos cierto que en una buena parte de los casos
juzga de materias políticas en el doble sentido de que afectan a la actividad
de los órganos políticos del Estado y a las pugnas políticas entre los
partidos. Sus fallos, entonces, no son políticos pero tienen una significación
política. Por ejemplo, si ante un recurso de inconstitucionalidad de una ley el
Tribunal ratifica la decisión de la mayoría parlamentaria ello significa un
triunfo para dicha mayoría y una derrota para la minoría y, en caso contrario,
los resultados serán inversos; si ante un conflicto entre dos órganos
constitucionales el Tribunal decide a favor de uno o de otro, ello tiene
efectos más o menos importantes sobre la distribución del poder público entre
los órganos del Estado y lo mismo puede decirse de un conflicto de competencias
entre el poder central y los poderes periféricos. A ello se añade que algunos
asuntos llevados ante la jurisdicción constitucional como, por ejemplo, el
aborto, una ley de educación, etc., afectan a las convicciones de la sociedad
nacional y, por consiguiente, son objeto de enjuiciamiento político por parte
de la opinión que no juzga, desde luego, con arreglo a parámetros jurídicos.
Sin embargo, más allá de este o de
aquel episodio -por lo demás común a todos los Tribunales cuando juzgan de un
caso que apasione a la opinión- la experiencia de los tribunales
constitucionales europeos muestra que han contribuido poderosamente a la
integración de la sociedad nacional, es decir, al proceso de conversión de la
pluralidad en unidad y han contribuido no menos a pacificar las tensiones y
pugnas políticas.
En todo caso, para que un tribunal constitucional
pueda cumplir sus funciones son necesarios varios requisitos entre los que se
cuentan: no actúan por propia iniciativa, sino solamente a impulso de las
partes legitimadas para ello; la autorrestricción en el conocimiento de asuntos
en la medida y sólo en la medida que lo permitan sus competencias, las que,
como se sabe, no son renunciables; unos jueces que cualesquiera que sean los
órganos de nombramiento y los partidos que estén tras ello, mantengan su
neutralidad frente a las partes y frente al objeto de litigio y que estén
dotados de independencia interna frente a sus propias convicciones ideológicas
y de independencia externa frente a los partidos, otros órganos del Estado y
medios de comunicación social, para lo cual han de estar dotados de las
suficientes garantías de independencia e inamovilidad, pero sobre todo de un
espíritu sin temor a los partidos, sin temor a los poderes, sin temor a la
impopularidad.
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